重视数据产权制度设计 加快建设数字中国******

　　作者 ：唐树源（上海杉达学院法学系教师 、数字商务研究中心副主任）

　　党的二十大报告指出 ，要加快建设网络强国、数字中国。数据作为新型生产要素 ，对于数字中国 的建设具有基础性价值 。2022年12月 ，中共中央 、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》），对数据产权、数据要素流通和交易制度 、数据要素收益分配制度及数据要素治理制度作出部署。数据作为新型生产要素 ，对于整个数字经济 的发展都有着关键性价值 ，厘清数据产权制度是构建数据基础制度 的基础性工作 。

　　数据产权制度 的关键性问题

　　要素市场运行的前提是产权配置清晰 ，产权不清的数据资源必然会限制数据市场的流通和交易 。有关数据产权问题，早在2017年，习近平总书记就强调“要制定数据资源确权 、开放 、流通、交易相关制度，完善数据产权保护制度” 。有关数据产权的讨论 ，需要关注如下几点关键性问题 ：

　　第一 ，有关数据产权 的立法规定散见于各地政策性文件中，国家层面尚无统一的立法规定。特别 是在2021年之后 ，各地有关数据要素 的政策性文件出台较多，而数据产权的内容主要分散在各类文件中 ，各地 的规定也有所不同。主要存在各地政府“自我赋权”“模糊处理”“规定不全面”等问题 ，这也就促使此次《意见》的出台，明确了数据产权制度 的重要性 ，对理论界和实务界都有着定分止争 的作用 。接下来从国家层面制定数据产权相关 的统一性规定已经非常必要 ，尤其是在《意见》 的指引下细化数据确权的制度性内容是当务之急 。

　　第二，数据确权不应只有所有权 的确立，而应当构建符合数据独特属性 的权属体系 。当前国内外研究数据产权主要局限在所有权的问题上，这将不利于数据要素的市场运营和交易。数据具有有限排他、可分割、动态调整和技术依赖的独特属性 ，不能等同于石油等自然资源的确权思路，更不应当停留在所有权 的层面。因而此次《意见》提出的数据确权治理路径 是“三权分置” 的数据产权运行机制 ，充分考虑到了数据 的独特价值，更好地平衡了数据权属与市场应用发展 。

　　第三 ，构建数据分类分级确权授权使用机制 。《意见》提出要“探索建立数据产权制度”，其中包括“建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度”，说明数据产权不能“一刀切” 。从分类上看 ，数据可以分为公共数据、企业数据和个人数据，每一类数据相关联 的主体和内容都 是不同的 。如公共数据的主体涉及面更广，不同阶段会有不同的参与主体 ，权属的确立就更难 ，但公共数据 的开放又更为重要，所以平衡两者之间关系的难题就摆在了决策者面前。同时，各类数据 的授权机制同样重要并有所不同 ，这无疑增加了数据产权制度 的复杂性。平衡好数据各类权利保护并兼顾效率最大的结果 是数据产权运营 的重要追求 。

　　构建“三权分置”的数据产权运行机制

　　《意见》提出“建立数据资源持有权 、数据加工使用权、数据产品经营权‘三权分置’的数据产权制度框架”，这 是接下来数据产权确立 的核心内容。对于此项较新的治理机制 ，需要注意理解如下问题 ：

　　一方面 ，“数据资源持有权” 是基于数据所有权特殊性的分离权利 。所有权、持有权、经营权、使用权、占有权等都 是产权体系中重要 的构成 ，持有权不同于使用权和经营权，更加突出对数据资源的掌控 ， 是脱离于所有权的分离权利。之所以设立“数据资源持有权”，本质上也 是因为数据资源所有权 的不确定性 。

　　另一方面，数据“三权”的分工和定位 是不同 的 。 “数据资源持有权”是对于数据资源的掌控权利，如个人对个人所有 的数据持有权，公司对公司所有数据 的持有权，公共管理部门对公共管理服务中产生数据 的持有权 。“数据加工使用权”是对于数据的加工处理活动 的使用权利，持有并不代表着有权对数据进行加工处理 ，在数据授权加工中尤为明显 ，因而使用权所涉及到 的主体就更为多元。“数据产品经营权” 是对于数据产品的经营性权利，数据从一开始 的资源形态，经过加工处理 ，最后形成为数据产品 ，可以经营并产生收益。随着数据交易市场 的快速发展，未来各类数据产品会更加多样和丰富，这也容易引发市场竞争的垄断和不公平性 ，因而更加公平 、开放的数据产权运行机制 是十分必要的 。

　　建立数据产权制度需要同步解决的问题

　　当数据不确权，就会限制数据 的流通交易 ，而当数据产权机制确立后 ，随着数据广泛流通使用 ，势必会遇到其他方面的各类问题，如各方权益保护、安全、合规等方面的难点问题，需要重点对以下几个方面加以关注 ：

　　第一 ，健全数据要素权益保护制度 。数据相关 的权益保护主要包括数据财产权益和人格权益的保护 。针对不同类型的数据保护内容 是不一样 的，如个人数据重点在于隐私保护与个人信息保护 ，企业数据的重点在于商业秘密与知识产权保护，公共数据较为复杂，可能同时包含个人数据和企业数据 的内容 。随着数据交易运营的快速发展，多方主体参与会使得各方权益保护更为重要。同时，数据也会经历动态发展 的过程 ，针对不同时期 的数据权益保护也不尽相同，实践中需要更加细化不同流程和阶段 ，并进行分类分级保护。

　　第二，重视数据全流程合规能够更好保护数据产权 。数据产权制度的确立本质上就是从根源上划清各方主体 的数据权益 ，确保数据运行的合规。此次《意见》指出要“建立合规高效 、场内外结合 的数据要素流通和交易制度”“完善数据全流程合规与监管规则体系”“ 统筹构建规范高效 的数据交易场所”。当前，数据合规已经逐步被重视并引入企业实践中，此后 的数据合规需要结合“三权分置”的数据产权运行机制全面梳理并总结 ，明确各方权利和责任。以数据合规为契机，全面开展数据产权保护工作是较好的切入点 ，有助于建立起公平、经济 的数据要素流通和交易环境 。

　　第三 ，安全是数据全流程 的底线原则，数据产权制度也需要动态调整 ，适应数据市场的发展 。此次《意见》指出要“统筹发展和安全 ，贯彻总体国家安全观 ，强化数据安全保障体系建设 ，把安全贯穿数据供给、流通 、使用全过程 ，划定监管底线和红线 。”数据产权制度本质上是根据数据独特产权属性而创立的 ，当数据要素市场需要更合适的产权制度 的时候 ，当前 的数据产权制度进行不断调整也是必然的。这当中首要保障 的就是安全底线 ，安全体现在数据权属 、内容 、技术、载体等层面，也贯穿于数据交易 、授权 、加工、开放 、共享等全过程 。有了安全的保障 ，使得数据产权制度更加坚固，数据要素的市场活力方能够充分释放 。

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